Wambach: Die Macht des Marktes für den Klimaschutz nutzen

Gastbeitrag Achim Wambach : Den Markt für den Klimaschutz nutzen

Mit dem Emissionshandel werden schon seit einiger Zeit Ökonomie und Ökologie in sehr geeigneter Form miteinander verbunden. Weitet man ihn auf die Bereiche Verkehr und Wärme aus, werden Benzin, Diesel, Gas und Öl teurer, Strom dagegen günstiger.

Ökonomen setzen Anreize gerne über Preise. Laute Flugzeuge zahlen höhere Start- und Landegebühren, LKW zahlen eine Autobahnmaut auch wegen der stärkeren Abnutzung der Straßen, und die Kfz-Steuer ist an den Verbrauch gekoppelt. Die Einführung eines CO2-Preises, um klimaschädliche Emissionen zu reduzieren, ist deshalb schon lange eine Forderung von Ökonomen. Im Gegensatz dazu bevorzugen Umweltschützer Vorgaben und Grenzwerte anstatt Preisen. So wollen sie sichergehen, dass die jeweiligen Ziele auch erreicht werden. Stickstoffdioxidkonzentrationen dürfen im Jahresdurchschnitt 40 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft nicht überschreiten, Autohersteller müssen die CO2-Emissionen ihrer neuen PKWs bis 2030 um 37,5 Prozent im Vergleich zu 2021 senken. Grenzwerte sagen indessen nichts über die Art und Weise aus, wie diese auch tatsächlich erreicht werden können.

Ein Instrument zur Erreichung von Grenzwerten für Emissionen ist der Emissionshandel. Der Europäische Emissionszertifikatehandel (EU-ETS), an dem etwa 11.000 Anlagen aus Energiewirtschaft und Industrie teilnehmen, macht es möglich, beiden Gruppen – Ökonomen und Umweltschützern – gerecht zu werden. Jedes Unternehmen, das Teil des EU-ETS ist, muss für den Ausstoß von CO2-Lizenzen vorhalten. Hat es zu wenige, dann muss es welche hinzukaufen. Es zahlt also einen Preis für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxid (CO2), der sich an der Knappheit der Zertifikate orientiert und marktwirtschaftlich bildet. Dabei ist die Gesamtmenge an CO2 und damit auch die Menge an verfügbaren Lizenzen gedeckelt. Wenn also ein Unternehmen mehr CO2 ausstößt, muss ein anderes weniger davon in die Luft abgeben. Bis 2030 ist die Menge an Zertifikaten im Einklang mit den Klimazielen festgelegt. Der EU-ETS verbindet also Preise und Grenzwerte – die Quadratur des Kreises? Ein wenig schon, aber die Öffentlichkeit scheint das nicht wahrzunehmen.

Hierzu zwei Beispiele: Der Kohleausstieg wird kommen. Die Diskussionen dazu werden sehr emotional und kontrovers geführt. Insbesondere der Zeitpunkt des Ausstiegs ist umstritten. Dabei ist dieser eine eher zweitrangige Frage. Da Kohlestrom Teil des EU-ETS ist, wird das, was hier durch einen früheren oder späteren Kohleausstieg weniger oder mehr emittiert wird, automatisch in anderen Sektoren oder Ländern wieder in Anspruch genommen.

Ein zweites Beispiel zeigt sich aktuell an einigen Flughäfen, an denen Schüleraktivisten gegen zu viele Flugreisen protestieren. Dies wird medial begleitet durch eine Übersicht über die Mengen an CO2, die durch Flüge emittiert werden. Die innereuropäischen Flüge sind aber auch Teil des EU-ETS. Mehr Flüge innerhalb Europas bewirken daher nicht mehr CO2-Emissionen. Gibt es mehr Flüge, muss vielmehr an anderer Stelle eingespart werden. Gibt es weniger Flüge, wird woanders mehr CO2 verbraucht. Interkontinentalflüge und Flüge in Nicht-EU-Länder sind allerdings bislang nicht in ein Emissionshandelssystem eingebunden.

Mitte September will das Klimakabinett der Bundesregierung Maßnahmen festlegen, wie die Klimaziele (darunter das Bestreben, den CO2-Ausstoß bis 2030 um 55 Prozent im Vergleich zu 1990 zu verringern) eingehalten werden sollen. Dass ein Preis für CO2 kommen wird, scheint inzwischen Konsens. Idealerweise würde dies dadurch geschehen, dass die Sektoren Verkehr und Wärme, die derzeit nicht Teil des EU-ETS sind, mit einbezogen werden. Dafür müsste der Europäische Rat zustimmen, was zumindest kurzfristig nicht wahrscheinlich ist. In einem ersten Schritt sollte das Klimakabinett daher den Emissionshandel in diesen Bereichen zunächst nur in Deutschland einführen, wie es der Sachverständigenrat in seinem Sondergutachten zur Klimapolitik beschrieben hat. Der Verbrauch von Benzin und Diesel sowie Heizen mit Öl oder Gas wären dann Teil des Emissionshandels. Preise für Benzin, Diesel, Öl und Gas würden dann vermutlich steigen, und die für Strom sinken, wie eine aktuelle ZEW-Studie zu neuen Preismodellen in der Energiewirtschaft zeigt.

Diese Ausweitung des Emissionshandels auf die bisher nicht berücksichtigten Sektoren sollte mit einer Öffentlichkeitskampagne verbunden werden, die die Wirkungszusammenhänge erläutert. Wenn eine Person oder ein Unternehmen mehr CO2 emittiert, dann benötigt er oder es mehr Zertifikate, der Preis für die Zertifikate steigt. Und der Emissionshandel sorgt so dafür, dass andere weniger emittieren. Die Gesamtmenge ist gedeckelt und auf die Klimaziele angepasst. Schlagzeilen wie „SUV-Boom verschlechtert Umweltbilanz“ wären dann von gestern.

Der Autor ist Präsident des ZEW Leibniz-Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung und Chef der Monopolkommission.

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