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Schwerpunkt Bundestag: Wie ein Gesetz entsteht

Schwerpunkt Bundestag : Wie ein Gesetz entsteht

Bürger, Länder, Städte und Abgeordnete sind in heller Aufregung über den Datenverkauf, den das neue Melderecht möglich macht – wie konnte das geschehen? Ein Blick in die Gesetzeswerkstatt des Bundes.

Bürger, Länder, Städte und Abgeordnete sind in heller Aufregung über den Datenverkauf, den das neue Melderecht möglich macht — wie konnte das geschehen? Ein Blick in die Gesetzeswerkstatt des Bundes.

Berlin Nicht alles lernt man in der Schule fürs Leben. Wer behalten hat, dass die deutsche Demokratie ganz einfach funktioniert — das Parlament macht die Gesetze, die Verwaltung führt sie aus —, der kann damit wenig anfangen, wenn er die wirkliche Entstehungsgeschichte eines Gesetzes verstehen will. Beispiel: das neue Melderecht. Wie kam es dazu?

Die Anfänge liegen im Jahr 2006. Da haben Bund und Länder für den Bürger mehr Klarheit schaffen wollen. Die Föderalismusreform brachte weniger Mischzuständigkeiten. Mit dabei: Das Meldewesen wird von nun an bundesweit einheitlich geregelt. Der damalige Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble (CDU) ließ auch sogleich ein Gesetz entwerfen.

Das macht in der Regel tatsächlich nicht das Parlament, sondern die Regierung. Denn dort sitzen die Experten, die sich seit vielen Jahren intensivst selbst mit winzigsten Details der jeweiligen Materie befassen. Die letzte Entscheidung bleibt natürlich immer formal beim Parlament. Und tatsächlich sind die Abgeordneten auch in dieser frühen Phase mit dabei. Denn regelmäßig stimmen sich die Ministerien mit den fachlich versierten Abgeordneten ab. Damit nichts schiefgeht.

Im konkreten Fall jedoch scheiterte der erste Versuch. Der Referentenentwurf blieb schon in der Abstimmung zwischen den Ministerien hängen: Das Justizministerium von Brigitte Zypries (SPD) wollte kein zentrales Melderegister. Das war ein Herzstück des Entwurfes, und der erlangte deshalb 2008 nicht einmal "Kabinettsreife", das heißt, die Bundesregierung nahm ihn nicht auf die Tagesordnung.

Das neue Bündnis aus Union und FDP kündigte im Herbst 2009 im Koalitionsvertrag an, dass es die noch offene Verpflichtung angehen wolle. Kernstück nun: das Melderecht "harmonisieren" und die Vermieter bei der Anmeldung wieder einbeziehen. Das war ein dringender Wunsch der Polizei, die mit vielen Scheinanmeldungen zu kämpfen hat: In manchen Wohnungen sind 30, 40 Mieter registriert.

Ende 2009 machte sich die Fachabteilung des Ministeriums erneut an die Arbeit. Wieder holte sie dazu Einschätzungen aus Politik, Wissenschaft, Praxis, Städten und Ländern ein. Heraus kam ein erster Entwurf, der am 16. März 2011 in die "Beteiligung" ging. Nun bekamen Verbände, Städte und Länder offiziell Gelegenheit, dazu Stellung zu nehmen. So meldeten sich Garnisonen besorgt, weil Soldaten sich nicht mehr mit ihrer Kasernenadresse, sondern mit dem Wohnort ihrer Familie melden sollten.

Bis zum letzten Sommer trudelten die Stellungnahmen ein, woraufhin das Ministerium einen Feinschliff an seinem Paragrafenwerk vornahm und die Regierung es nun am 31. August 2011 förmlich als Gesetzentwurf beschloss. Das Innenministerium hob als zentralen Punkt hervor, dass Daten zu Werbezwecken künftig nur noch herausgegeben werden dürfen, wenn der Bürger dem vorher zugestimmt hat.

Nun folgte ein erster Durchlauf durch den Bundesrat, der sich am 14. Oktober 2011 damit befasste. Auch der Normenkontrollrat wurde eingeschaltet, und die Stellungnahmen von beiden schickte Bundeskanzlerin Angela Merkel am 16. November 2011 zusammen mit den Gegenpositionen und dem Entwurf an Bundestagspräsident Norbert Lammert.

Nun hatte zwar das parlamentarische Verfahren förmlich begonnen. Tatsächlich befassten sich bereits sogenannte Berichterstatter der einzelnen Fraktionen zusammen mit den Experten aus dem Innenministerium mit den Knackpunkten. Aber tatsächlich in Gang kam das Gesetzesverfahren öffentlich sichtbar erst am 26. April 2012 mit der sogenannten Ersten Lesung. Freilich hatten die Parlamentarischen Geschäftsführer die Einbringungsreden so spät auf diesen Donnerstag terminiert, dass die Fachabgeordneten sie nicht mehr hielten, sondern nur noch zu Protokoll gaben. Vernehmbar beschlossen wurde lediglich die Überweisung an den federführenden Innenausschuss sowie zur Mitberatung an Rechts- und Wirtschaftsausschuss.

Kann es bei anderen Gesetzen nun Monate, wenn nicht Jahre dauern, bis es über Beratungs- und Anhörungssitzungen allmählich auf die Zielgerade geht, kam beim Melderecht Feuer unter den Kessel. Ein reges Geben und Nehmen zwischen den Experten von Union und FDP über verschiedene Details mündete in einer Berichterstatter-Sitzung am 13. Juni 2012 in einen Kompromiss. Mit im Paket: Aus der Zustimmungs- wurde die Widerspruchslösung. Das war Wunsch der CSU, und vom CSU-regierten Bundesinnenministerium gab es dazu auch eine "Formulierungshilfe".

Nun ging das Kompromisspapier erst durch die Facharbeitsgruppen der Innenpolitiker, dann durch die übergeordneten Arbeitskreise und wurde schließlich in der vorletzten Sitzungswoche auch in den Koalitions-Fraktionen aufgerufen. Keine Bedenken.

Und so setzten sich Union und FDP mit den Veränderungen auch in den abschließenden "Beratungen" der drei Ausschüsse am 27. Juni durch. SPD, Grüne und Linke wunderten sich zwar und schlossen sich auch nicht an, aber sie hatten auch nichts dagegen, dass das Gesetz schon am nächsten Tag endgültig beschlossen werden sollte. Und sie waren auch damit einverstanden, dass gar nicht mehr debattiert wurde. Auch in der zweiten Lesung gaben alle Abgeordneten ihre Reden zu Protokoll. Es waren ohnehin schon keine drei Dutzend mehr anwesend; parallel lief das Fußball-EM-Halbfinale Deutschland-Italien.

"Beschlossen", verkündete Bundestagsvizepräsidentin Petra Pau (Linke) um 20.52 Uhr. Ohne dass über dieses Gesetz im Plenum auch nur eine einzige Sekunde debattiert worden war.

(may-)