Große Koalition: Die Bilanz der bisher drei Groko-Regierungen von CDU, CSU und SPD

Bilanz der großen Koalitionen: Elf schwarz-rote Jahre

Dreimal wurde die Bundesrepublik bisher von einer großen Koalition regiert. Die vierte wird gerade verhandelt. Das nehmen wir zum Anlass, die bisherigen Kabinette aus Union und SPD auf Leistungen, Versäumnisse und Arbeitsklima zu untersuchen.

Die Herausforderungen Die Union hatte 1965 die FDP als Bündnispartner verloren. Sie behielt zwar durch die erste große Koalition das Kanzleramt, musste dafür jedoch der bis dahin nicht mehrheitsfähigen SPD erstmals zum Nachweis der Regierungsfähigkeit verhelfen. Der Reformbedarf war greifbar. Die Koalition wollte den Haushalt und das Wahlrecht ändern und Vorkehrungen für einen Notstand treffen. Die Jugend begann aufzubegehren. In die Zeit dieser Koalition fielen die Aufbruch- und Protestbewegung der "Achtundsechziger" sowie die Niederschlagung des Prager Frühlings, der einen "Sozialismus mit menschlichem Antlitz" schaffen wollte.

Die wichtigsten Akteure An der Spitze standen der frühere Stuttgarter Ministerpräsident Kurt Georg Kiesinger als Kanzler und der vormalige Regierende Bürgermeister von Berlin, Willy Brandt, als Vizekanzler und Außenminister - die Zukunftshoffnung der SPD. Tragende Säulen der Koalition waren Franz Josef Strauß (CSU) als Finanz- und Karl Schiller (SPD) als Wirtschaftsminister sowie die Fraktionschefs Rainer Barzel und Helmut Schmidt. Zu den starken Persönlichkeiten im Kabinett gehörten Herbert Wehner als Minister für gesamtdeutsche Fragen, Gustav Heinemann und Georg Leber bei der SPD, Hans Katzer, Gerhard Stoltenberg und Kai-Uwe von Hassel bei der Union.

Wie die Zusammenarbeit klappte Kiesinger und Brandt blieben einander suspekt. Der eine wurde als ehemaliger Parteigänger der Nazis gebrandmarkt, der andere stand als Emigrant naturgemäß auf der anderen Seite. Gleichwohl suggerierte das Bündnis Aufgeschlossenheit für Neues. Der Start war schwierig, wie sich bei der Kanzlerwahl durch 108 Gegenstimmen angesichts von nur 49 Oppositionsabgeordneten zeigte. Doch vor allem Strauß und Schiller zeigten sich bald als eingespieltes Team ("Plisch und Plum"). Barzel und Schmidt erwiesen sich als die eigentlichen Organisatoren.

Was sie geschafft haben Die erste große Koalition führte neue Verantwortlichkeiten im Staat ein und formulierte eine Reihe von Gemeinschaftsaufgaben für Bund und Länder, etwa beim Hochschulbau. Gegen heftige Proteste setzte sie die Notstandsgesetze durch, mit denen der Staat in Krisenzeiten handlungsfähig bleiben soll. Die lahmende Wirtschaft wurde mit Konjunkturspritzen in Gang gesetzt. Die Annahme größerer Steuerbarkeit der Politik schlug sich etwa in mehrjähriger Haushaltsplanung nieder. Die Sozialpolitik wechselte vom Wohltätigkeitsansatz zum gesellschaftspolitischen Impuls.

Woran sie scheiterten Die Umstellung auf das Mehrheitswahlrecht war im Koalitionsvertrag vereinbart, kam jedoch wegen des Zögerns der SPD nicht zustande. Die erdrückenden Mehrheitsverhältnisse der Koalition von 90 Prozent mit einer kleinen FDP als einziger Opposition begünstigten die Radikalisierung der "außerparlamentarischen Opposition". In der Ostpolitik bewirkten halbherzige Lockerungsübungen das Gegenteil und klare Absagen sozialistischer Staaten an einen Öffnungskurs. Auf etlichen Gebieten war ein Übergang, aber noch kein Ziel zu erkennen.

Die zentrale Herausforderung Rot-Grün hatte verloren, aber Schwarz-Gelb nicht gewonnen. Die CDU hatte sich mit ihren wirtschaftsliberalen Konzepten nicht durchgesetzt, die SPD sich mit ihrer Reform-"Agenda 2010" nicht angefreundet. Überragendes Thema wurde zwei Jahre nach dem Start die internationale Finanz- und Bankenkrise. Geldinstitute hatten sich mit waghalsigen Immobilienpapieren verzockt, durch ihren Niedergang und in der Folge der Lehman-Pleite in den USA gerieten sowohl die Finanzierung der Wirtschaft als auch die Ersparnisse der Menschen in Gefahr. Die deutsche Wirtschaft schrumpfte 2009 um 5,6 Prozent; ganze Staaten taumelten in die Krise.

Die wichtigsten Akteure Am Wahlabend sorgte der abgewählte Kanzler Gerhard Schröder mit einem Generalangriff auf Angela Merkel dafür, dass sich die Reihen um die angeschlagene Spitzenkandidatin schlossen. Neben Merkel war es vor allem SPD-Chef Franz Müntefering ("Opposition ist Mist"), der diese Groko als Vizekanzler und Sozialminister gestaltete. In der Finanzkrise arbeiteten Merkel und Finanzminister Peer Steinbrück (SPD) Hand in Hand. Wichtig für den Zusammenhalt wurden wiederum die Fraktionschefs: dieses Mal Volker Kauder (Union) und Peter Struck (SPD), die einander als Partner und Freunde verstanden.

Wie die Zusammenarbeit klappte Es war eine professionelle Aufstellung. Die SPD startete mit siebenjähriger Regierungserfahrung, die schon regierungserfahrene Merkel holte sich Minister mit Erfahrungen in Bund (Innenminister Schäuble) und Ländern (Kanzleramtsminister de Maizière, Familienministerin von der Leyen). Trotz lebhafter personeller Fluktuation bei SPD und CSU gab es keine Probleme, in entscheidenden Situationen zum Schulterschluss zu finden: Merkel und Steinbrück in der Finanzkrise, Merkel und Steinmeier in der Außenpolitik, Kauder und Struck im Bemühen um Geschlossenheit.

  • Fotos : Meilensteine der großen Koalition unter Kiesinger

Was sie geschafft haben In der Finanzkrise sicherte die Koalition zupackend das Vertrauen von Bürgern und Wirtschaft, sie verhinderte Panikreaktionen und einen Bankenkollaps. Milliarden gab es für Familien (Elterngeld, Kitas), für Rentner und für Autofahrer (Abwrackprämie). Umsatz- und Reichensteuer wurden erhöht. Die Rente mit 67 kam auf den Weg und wird seit 2012 schrittweise umgesetzt. In der Terrorbekämpfung kamen die Behörden in einem gemeinsamen Abwehrzentrum voran. Eine Föderalismusreform regelte die Verantwortlichkeiten klarer.

Woran sie scheiterten Wichtigstes Ziel war zunächst der Stopp der seit Jahrzehnten steigenden Staatsverschuldung. Statt aber die Nettokredite auf null zu bringen, machte Schwarz-Rot in Zeiten der Krise selbst am Ende noch 40 Milliarden Euro neue Schulden — obwohl man zugleich die Steuern kräftig erhöht hatte. Auch das versprochene einfachere Steuerrecht blieb aus. Der als Kompromiss zwischen Bürgerversicherung und Kopfpauschale gefundene Gesundheitsfonds gefiel keiner Seite als neuer Ansatz. In der Atompolitik herrschte Blockade: Die angekündigte Festlegung auf ein Atommüllendlager blieb aus.

Die zentrale Herausforderung Die Flüchtlingskrise von 2015 kam nicht über Nacht. Seit 2009 waren die Zahlen der Asylanträge stark gewachsen, von weniger als 30.000 auf 130.000 im Jahr der Regierungsbildung. Union und SPD hatten mehr als drei Seiten ihres Koalitionsvertrags dem wachsenden Zustrom gewidmet. Als die Zahlen sich dann erneut mehrfach verdoppelten, wirkte die Republik dennoch unvorbereitet. Gleichwohl war die "Willkommenskultur" ausdrücklich bereits im Koalitionsvertrag verabredet. Die Weltpolitik brachte eine Serie verheerender Terroranschläge, auch in Deutschland, und Wahlerfolge für Populisten aller Couleur.

Die wichtigsten Akteure 2005 war sie noch auf Augenhöhe — doch vier Jahre Opposition nach der ersten Groko hatten die SPD nicht stärker gemacht: Der Vorsprung der Union hatte sich von einem auf 16 Prozentpunkte vergrößert. Merkel gab den Takt vor, Vizekanzler Sigmar Gabriel unterstützte, Außenminister Frank-Walter Steinmeier ergänzte. Stark im Kabinett: Finanzminister Schäuble und Sozialministerin Nahles. Volker Kauder blieb Unionsfraktionschef, neben ihm stand Thomas Oppermann an der Spitze der SPD-Fraktion. Beide hatten keine Mühe mit den Mehrheiten — kein Wunder bei 80 Prozent der Mandate für die dritte Groko.

Wie die Zusammenarbeit klappte Die Verständigung lief deutlich besser als zuvor zwischen Union und FDP; der zwischenzeitlich ausgewechselten FDP-Führung hatte in der Vorgängerregierung die Handlungsvollmacht gefehlt. Die hatte nun die SPD-Spitze. Gabriel steuerte die roten Ressorts aus dem Wirtschaftsministerium geräuschlos und effizient; Kabinetts- und Koalitionsrunden lieferten Ergebnisse. Allerdings lag die Sollbruchstelle seit dem Flüchtlingsherbst zwischen CDU und CSU. Wollte die Koalition mit Kurskorrekturen vorankommen, musste die Union eine interne Einigung vorschalten.

Was sie geschafft haben Nach externen Berechnungen räumte die große Koalition von 2013 bis 2017 zwischen 80 und 90 Prozent ihrer Vorhaben erfolgreich ab. Das reichte vom Mindestlohn über die teure Rente mit 63 und den Verzicht auf Neuverschuldung bis zur umfassenden Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen. Die Flüchtlingskrise überrollte die deutsche Verwaltung, ließ das Gefühl von Kontrollverlust aufkommen, doch mit mehr Personal, mehr Geld, neuen Gesetzen und nicht zuletzt dank des Einsatzes Hunderttausender Ehrenamtler bekam Schwarz-Rot die Situation allmählich in den Griff.

Woran sie scheiterten Obwohl sie sich das alles vorgenommen hatten, bekamen Union und SPD weder das Rückkehrrecht in Vollzeitjobs noch die solidarische Lebensleistungsrente, die Kappung der Managergehälter oder die Finanztransaktionssteuer hin. Keinen Durchbruch gab es zudem bei der Reduzierung der Treibhausgase. Es gelang der großen Koalition auch nicht, die Bevölkerung insgesamt bei den Entscheidungen in der Flüchtlingspolitik mitzunehmen, vielmehr verstärkten sich die Spaltungen in der deutschen Gesellschaft; zugleich wuchs das Grundmisstrauen gegenüber der Politik.

(may-)
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