Länderfusionen: Daniel Günther ist dagegen

Debatte um Zusammenlegung : Bundesländer - Weniger wäre mehr

Debatten über Länderfusionen verlaufen regelmäßig im Sande, weil die Neugliederung rechtlich schwer durchsetzbar wäre. Dabei wären weniger Bundesländer ökonomisch und auch politisch vorteilhaft.

16 Bundesländer sind sechs bis zwölf zu viel – diese Idee treibt Politiker und Ökonomen schon seit der Gründung der Bundesrepublik vor 70 Jahren um. Viel wurde darüber gestritten, immer verlief die Diskussion im Sande. Doch wenn ein ehemaliger Ministerpräsident vorschlägt, sein eigenes Heimatland aufzulösen und mit dem Nachbarland zu fusionieren, dann horcht die geneigte Öffentlichkeit doch wieder auf. So geschehen vergangene Woche. Der frühere rheinland-pfälzische Regierungschef Kurt Beck (SPD) wagte zu sagen, sein Bundesland könne mit dem Saarland zusammengehen.

„Im Saarland gibt es einen saarpfälzischen Teil, der mit der Pfalz eine gefühlte und traditionelle Einheit bildet. Und es gibt den moselfränkischen Bereich, der sich bis Trier zieht. Deshalb könnten Sie aus dem Saarland und Rheinland-Pfalz eine neue Einheit formen, ohne dass die Menschen das innerlich ablehnen würden“, sagte der heutige Chef der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung. „Ähnliche Verbindungen finden sich bei Berlin und Brandenburg oder im Norden Deutschlands. Ich denke da zum Beispiel an das Sendegebiet des Norddeutschen Rundfunks.“

16 Bundesländer unterhalten 16 Regierungen und Verwaltungen, 16 Bildungssysteme und unterschiedliche Regulierungen im Steuer-, Wirtschafts-, Ausländer- oder Baurecht. Dass das zu hohen Reibungsverlusten und Mehrausgaben führt, ist augenscheinlich. Die Frage nach der Existenzberechtigung eines Landes stellt sich vor allem, wenn es dauerhaft nicht in der Lage ist, genug eigene Einnahmen zur Erfüllung seiner Aufgaben zu erwirtschaften.

Das ist beim Saarland und Bremen der Fall. Aber bis auf die reicheren Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und mit Abstrichen auch Sachsen und Nordrhein-Westfalen sind alle übrigen Länder mehr oder weniger dauerhaft abhängig von Finanzhilfen des Bundes und der Ländergemeinschaft. Auch deshalb gab es in der Vergangenheit neben moderaten auch immer wieder radikale Vorschläge: Bis auf die südlichen Flächenländer und NRW sollten alle übrigen anderen irgendwie miteinander verschmolzen werden.

Die betroffenen Regierungschefs reagieren meist abwehrend, schließlich wollen sie sich nicht den Ast absägen, auf dem sie sitzen. „Kooperationen sind notwendig und wir haben eine sehr gute Zusammenarbeit mit Hamburg“, sagt auch Schleswig-Holsteins Ministerpräsident Daniel Günther (CDU). „Ich möchte mir über Fusionen von Ländern aber keine vertieften Gedanken machen. Ich bin ein großer Fan von Einsparungen in der Verwaltung durch Zusammenarbeit, wir haben auch schon gemeinsame Behörden eingerichtet.“ Es ergäben sich „bei uns gar keine großen zusätzlichen Spareffekte bei einer Zusammenlegung. Eine Fusion hätte eher den negativen Effekt, dass Identitäten aufgegeben würden.“ Auch Kurt Becks Nachfolgerin im Amt, die rheinland-pfälzische Regierungschefin Malu Dreyer (SPD), wehrt ab: „Eine Länderfusion ist aus meiner Sicht auf absehbare Zeit kein Thema. In einer von vielen als unübersichtlich wahrgenommenen Welt wird das Zugehörigkeitsgefühl zu einer Region für die Menschen immer wichtiger. Eine Länderfusion könnte es daher nur geben, wenn wir auch die Herzen der Menschen erreichen.“

Den Länderchefs kommt vor allem die Verfassungslage entgegen. Damit eine Länderfusion zustande käme, müssten nämlich nach dem Grundgesetz die Bevölkerungen der beteiligten Bundesländer per Volksentscheid zustimmen. Berlin und Brandenburg unternahmen 1996 den Versuch zu fusionieren, doch in Brandenburg kam die erforderliche Mehrheit nicht zustande. Die bislang einzig gelungene Neugliederung war die Fusion der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zum neuen Land Baden-Württemberg im Jahre 1952.

Für mehr Länderfusionen werden vor allem ökonomische Gründe angeführt. „Eine Länderneugliederung wäre sinnvoll und geboten, um knappe öffentliche Mittel für andere Aufgaben, wie bessere Bildungsfinanzierung, Infrastruktur oder Verteidigung, verwenden zu können“, sagt der FDP-Wirtschaftspolitiker Michael Theurer. Eine Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung in Berlin war 1995 etwa zum Ergebnis gekommen, dass durch eine Fusion allein die Verwaltungsausgaben der Länder Berlin und Brandenburg um jährlich eine Milliarde Euro sinken könnten. Es gebe wegen der Ländergrenzen aber auch „staatliche Dysfunktionalitäten“, sagt Theurer. Er nennt als augenfälliges Beispiel „die unendliche Geschichte um den Berliner Großflughafen“, der seit 20 Jahren auch deshalb nicht eröffnet werden konnte, weil sich zwei Landesregierungen nicht immer einig sind.

Die Länderneugliederung liege auch im Interesse der Länder selbst, argumentiert Theurer. Denn aktuelle Herausforderungen wie Terrorismus-Bekämpfung, Digitalisierung oder Migration könnten viele Länder kaum allein bewältigen, der Ruf nach einer stärkeren Zentralisierung von Aufgaben beim Bund werde lauter. „Offene Schwächen gibt es auch bei der Bildungsfinanzierung, die wie keine andere Aufgabe originäre Länderkompetenz ist“, sagt Theurer. „Um diesen Zentralisierungstendenzen den Wind aus den Segeln zu nehmen, sind mutige Reformen notwendig.“

Auch der Darmstädter Politikwissenschaftler Arthur Benz sieht in Fusionen Vorteile für die Länder selbst. „Eine Neugliederung kann verhindern, dass das politische Gewicht kleiner Länder weiter sinkt und dass finanzschwache Länder weiter von Finanzzuweisungen abhängig werden“, sagt Benz.

Allerdings seien Länderfusionen kurzfristig schwer realisierbar, nicht zuletzt weil die Diskussion stets mit dem Argument beendet werde, das sei nicht rechtlich durchsetzbar. „Deswegen sollte man zunächst damit beginnen, die Kooperation von Ländern in geeigneten Räumen zu stärken. Der Bund könnte mit Zustimmung der Länder die Kooperationsräume festlegen sowie Anreize für Zusammenarbeit bieten, und die Länder könnten geeignete Formen und Verfahren entwickeln. Dies wäre ein pragmatischer Weg, der die Blockade der Neugliederungspolitik überwinden könnte“, sagt Benz.

Michael Hüther, der Präsident des industrienahen Instituts der deutschen Wirtschaft, sieht dagegen nach jahrzehntelanger wirkungsloser Debatte keine Handhabe, dem Thema neuen Schwung zu geben. Ökonomisch würde eine Neugliederung zwar Sinn ergeben, doch politisch und gesellschaftlich stehe zu viel dagegen, so Hüther. „Der Verlust an kultureller Tradition und Identität ist höher zu gewichten. Verwaltungseffizienz als Argument tritt dann in den Hintergrund.“