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Im NGZ-Gespräch: Kartellamts-Präsident Dr. Ulf Böge: Viele fusionieren nur um der Größe willen

Im NGZ-Gespräch: Kartellamts-Präsident Dr. Ulf Böge : Viele fusionieren nur um der Größe willen

Von Chris Stoffels

Von Chris Stoffels

Mega-Fusionen, Kartelle, Wettbewerb — das Bundeskartellamt steht immer mehr im Brennpunkt wirtschaftlicher Tatbestände. Doch Größe allein ist dem Bundeskartellamt nicht suspekt.

Herr Dr. Böge, was sind die Aufgaben des Bundeskartellamtes, wo liegt seine besondere Bedeutung?

Böge: Das Bundeskartellamt verfolgt alle Wettbewerbs- beschränkungen, die sich in Deutschland auswirken. Zu seinen Aufgaben gehören im Einzelnen die Durchsetzung des Kartellverbots, die Fusionskontrolle sowie die Ausübung der Missbrauchsaufsicht. Für die Durchsetzung des Kartellverbots und der Missbrauchsaufsicht ist das Amt allerdings nur insoweit zuständig, als die wettbewerbsbeschränkende Wirkung über ein Bundesland hinausreicht. Bleibt die Wirkung auf ein Bundesland beschränkt, verfolgen die jeweiligen Landeskartellbehörden die Wettbewerbsverstöße. Für die Fusionskontrolle ist ausschließlich das Bundeskartellamt zuständig. Darüber hinaus nimmt das Amt alle Aufgaben wahr, die den Mitgliedstaaten durch die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages übertragen sind. Schließlich nimmt das Amt, gestützt auf seine praktischen Erfahrungen, zu wettbewerbspolitischen und -rechtlichen Fragen Stellung.

Wie unabhängig ist das Bundeskartellamt, oder gibt es politische Einflussnahmen?

Böge: Das Bundeskartellamt ist eine selbständige Bundesbehörde im Geschäftsbereich des Bundes-Wirtschaftsministeriums. Dort arbeiten knapp unter 300 Mitarbeiter, darunter 120 Beamte, zur Hälfte Juristen und Oekonomen. Das Amt ist im Zuge des Regierungsumzugs von Berlin nach Bonn umgezogen und sitzt dort im ehemaligen Bundespräsidialamt. Die Entscheidungen in Verwaltungs- und Bußgeldverfahren trifft das Amt ausschließlich nach wettbewerbsrechtlichen Kriterien; es unterliegt dabei keinen Weisungen des Wirtschaftsministeriums. Die Unabhängigkeit des Bundeskartellamtes von politischen Einflüssen ist deshalb so wichtig, weil der Wettbewerb keineswegs ein System ist, das sich von sich selbst erhält. Vielmehr ist der Wettbewerb ständig von der Beeinträchtigung oder gar der Zerstörung durch Einzelinteressen bedroht. Vom Wettbewerb profitiert zwar die Allgemeinheit, einzelne Unternehmen finden jedoch, insbesondere in wirtschaftlichen Krisenzeiten, immer wieder Gründe, warum sie sich dem Wettbewerb entziehen wollen. Käme es zu "politischen" Entscheidungen, bestünde die Gefahr der Aushöhlung des wettbewerbsrechtlichen Systems, da dann andere als wettbewerbsrechtliche Kriterien herangezogen würden wie Arbeitsplatzargument.

Zunächst zum Kartell. Was verstehen Sie darunter?

Böge: Koordinieren mehrere konkurrierende Unternehmen ihr Verhalten auf dem Markt, spricht man von einem Kartell. Beispiele sind Preis-, Mengenund Gebietsabsprachen. Der Wettbewerbsdruck wird ausgeschaltet, die Unternehmen erzielen durch die Kartellierung höhere Gewinne. Für den Verbraucher wirken sich Kartelle preistreibend aus. In der Praxis werden Kartelle oft mit wohlklingenden Namen wie Kooperation, Interessengemeinschaft oder strategische Allianz umschrieben. Das Bundeskartellamt muss sich dies immer ganz genau anschauen.

Welche Möglichkeit hat das Bundeskartellamt gegen Kartelle einzuschreiten?

Böge: Zur Durchsetzung von Kartellverboten hat das Bundeskartellamt weit reichende Ermittlungsbefugnisse. Es kann von den Unternehmen Auskünfte verlangen, Geschäftsunterlagen einsehen und nach richterlicher Anordnung Unternehmen durchsuchen und Beweismittel beschlagnahmen. Wird ein verbotenes Kartell aufgedeckt, kann das Bundeskartellamt die beteiligten Unternehmen mit hohen Geldbußen belegen.

Aber Kartelle können auch legalisiert werden?

Böge: Ja, aber nur unter engen Voraussetzungen. Möglich sind zum Beispiel Normen- und Typenkartelle oder Konditionskartelle. Positiv steht das Kartellrecht auch der Zusammenarbeit kleiner und mittelständischer Unternehmen gegenüber. Dagegen macht das Bundeskartellamt von der Möglichkeit, andere Kartelle mit weiter reichenden wettbewerbsbeschränkenden Absprachen zu legalisieren, nur sehr zurückhaltend Gebrauch — im Interesse eines funktionsfähigen Wettbewerbs. Legalisierte Kartelle unterliegen darüber hinaus einer strengen Missbrauchs-Aufsicht.

In den Blickpunkt der Öffentlichkeit rückt das Kartellamt vor allem bei der Fusionskontrolle. Warum wird die Fusion als gefährlich empfunden?

Böge: Fusionen stehen sicherlich im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. Nicht zuletzt wegen der Großfusionen der vergangenen Jahre — die Öffentlichkeit fragt natürlich, ob durch diese Prozesse nicht wirtschaftliche Macht entsteht, die vom Wettbewerb nicht mehr hinreichend kontrolliert wird. Mit der Einführung der Fusionskontrolle im Jahre 1973 wurde dem Bundeskartellamt ein wirksames Instrument zur Verfügung gestellt, um das Entstehen oder die Verstärkung einer marktbeherrschenden Stellung zu verhindern. Ziel muss es sein, die strukturellen Voraussetzungen für den Wettbewerb dauerhaft zu erhalten. Das kann im Einzelfall auch bedeuten, dass Fusionen untersagt oder nur mit Auflagen freigegeben werden können. Denken Sie nur an Fusionen in der Energiewirtschaft, die Bundeskartellamt beziehungsweise Europäische Kommission nur mit weitreichenden Auflagen freigegeben haben.

Welche Fusionen prüft das Kartellamt?

Böge: Das Bundeskartellamt prüft Zusammenschlüsse, wenn die beteiligten Unternehmen Umsatzerlöse von mehr als einer Milliarde Mark und mindestens eines der beteiligten Unternehmen im Inland Umsatzerlöse von mehr als 50 Millionen Mark erzielt haben. Überschreiten die Umsatzerlöse der beteiligten Unternehmen fünf Milliarden Euro, so ist die Europäische Kommission exklusiv für die Prüfung des Zusammenschlussvorhabens zuständig. Zusammenschlüsse von Unternehmen, die insgesamt weniger als eine Milliarde Umsatz erzielen, unterliegen in Deutschland keiner Fusionskontrolle. Kontrollpflichtige Zusammenschlüsse sind generell vor dem Vollzug anzumelden.

Wann untersagt das Bundeskartellamt eine Fusion?

Böge: Das Amt untersagt einen Zusammenschluss, von dem zu erwarten ist, dass er eine marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärkt, es sei denn, die beteiligten Unternehmen weisen nach, dass durch die Fusion auch Verbesserungen der Wettbewerbsbedingungen eintreten, und dass diese Verbesserungen die Nachteile der Marktbeherrschung überwiegen.

Wann sieht das Kartellamt eine Marktbeherrschung?

Böge: Eine Marktbeherrschung für ein Unternehmen ist immer dann gegeben, wenn es sich durch eine besonders starke Marktstellung der Kontrolle durch den Wettbewerb entziehen kann. Es besitzt einen nicht hinreichend kontrollierten Verhaltensspielraum und kann daher Bedingungen für andere Marktteilnehmer setzen. Das Gesetz vermutet den Tatbestand der Marktbeherrschung, wenn ein Unternehmen mindestens ein Drittel des Marktanteils hat. Das Gesetz unterwirft das Verhalten marktbeherrschender Unternehmen strengeren Anforderungen als andere Marktteilnehmer. Die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen ist das staatliche Regulativ für fehlenden wesentlichen Wettbewerb.

Nun gibt es immer mehr Mega- Fusionen, zuletzt noch Allianz und Dresdner Bank. Wie sieht das Kartellamt diese Entwicklung?

Böge: Wir verzeichnen derzeit die fünfte Fusionswelle seit Beginn der Industrialisierung. Fusionen sind mithin nicht neu. Doch was uns in der jüngeren Zeit beschäftigt sind die Vielzahl der Zusammenschlüsse und das hohe Volumen der Fusionen. Nach Angaben der Monopolkommission wurden im Jahre 1999 weltweit 2 400 Milliarden US-Dollar für Unternehmensübernahmen bezahlt, zu Anfang der neunziger Jahre waren es noch 500 Milliarden. Addiert man allein den Wert der Unternehmensübernahmen, an denen deutsche Firmen im Jahre 2000 beteiligt waren, dann ergibt sich eine Summe von knapp 1 000 Milliarden Mark. Das bedeutet eine Verdopplung gegenüber 1999. Größte Einzelfusion war dabei die Übernahme von Mannesmann durch Vodafone Airtouch mit einem Kaufpreis von 389 Milliarden Mark

Sind Mega-Zusammenschlüsse gefährlich für das Wirtschaftsgefüge?

Böge: Nach dem Wegfall des Eisernen Vorhangs und der Öffnung der Märkte im Osten einerseits, zum anderen durch das Internet wurden und werden die Wirtschaftsräume größer. Größere Wirschaftsräume aber vertragen auch größere Unternehmen. Und Größe an sich bedeutet noch gar nichts. Für uns kommt es einzig darauf an, ob sich daraus eine marktbeherrschende Stellung ergibt.

Sind denn in Ihren Augen Fusionen die richtige Antwort auf die Globalisierung?

Böge: Das trifft nur zum Teil zu. Das Zusammenwachsen der Märkte bedeutet nicht, dass die so genannte "Flucht in die Fusion" immer der Königsweg zur Sicherung des unternehmerischen Erfolges ist. Das Gegenteil scheint der Fall zu sein. So werden viele Fusionsvorhaben oft über Wochen von den beteiligten Unternehmen als betriebswirtschaftlich unerlässlich dargestellt, scheitern dann aber im letzten Moment, Beispiele: Deutsche und Dresdner Bank, VIAG und Algroup, Frankfurter und Londoner Börse. Da frage ich mich, ob diese Zusammenschlüsse betriebswirtschaftlich tatsächlich so existenziell wichtig waren. Daimler/Chrysler knabbert im Übrigen heute noch daran, zwei Unternehmenskulturen per Fusion unter einen Hut bringen zu wollen. Vom Aktienwert will ich dabei gar nicht sprechen.

Die "Fusionitis" nur als eine große Fata Morgana der Unternehmen?

Böge: Untersuchungen der OECD, wirtschaftswissenschaftlicher Institute und renommierter Bankhäuser geben Anlass genug darüber nachzudenken. Fusionen schaffen in vielen Fällen keinen zusätzlichen Wert beziehungsweise Shareholder Value, zum Teil ist das Gegenteil der Fall. Mehr als die Hälfte der großen Fusionen steht in der Kapitalrendite schlechter dar als vorher — und das mit geringerem Personalbestand, was volkswirtschaftlich höhere Arbeitslosigkeit und damit höhere Sozialkosten bedeutet. Manche Fusionen spielen nicht einmal die Transaktionskosten ein. Und in der Tat hat sich mancher Börsengläubige schon nach wenigen Monaten die Augen ob des Wertverlustes gerieben.

Was sind denn die Motive für Fusionen, wenn sie nur zum Teil betriebswirtschaftlich bedingt sind?

Böge: Wir sollten uns bewusst werden, dass viele Fusionen heute — anders als früher — offenbar von Faktoren und Interessen vorangetrieben werden, die nicht unmittelbar aus der Markt- und Produktbezogenheit des Unternehmens herrühren. Ich denke hier an Nachahmeffekte und Modererscheinungen oder den reinen Drang nach Größe als Fusionsmotiv. Immerhin scheint diese Verhaltensweise weit verbreiteter zu sein als man meint. Studien zufolge sollen rund 30 Prozent aller Fusionen auf diese Motive zurückzuführen sein.

Aber werden nicht gerade die mittelständischen Unternehmen durch immer größere Unternehmen "untergebuttert"?

Böge: Das glaube ich nicht. Oft sind es gerade kleine und mittlere Unternehmen, die in einem wachsenden räumlichen Markt überleben und florieren. So geht mit der Fusionswelle auf der anderen Seite eine Gründungswelle mit 40 000 neuen Unternehmen in Deutschland einher. Manche Schritte zur Integration und Vergrößerung von Märkten verschaffen gerade kleinen und mittleren Unternehmen Vorteile, die ihnen helfen, mit großen Wettbewerbern mitzuhalten. Denken Sie zum Beispiel an Microsoft, heute selbst wegen möglicher Marktbeherrschung in der Kritik: Das Unternehmen begann vor etwas mehr als 25 Jahren als eine Ausgründung von IBM in einer Garage.

Welche Rolle spielt in diesem Prozess das Internet?

Böge: Über das Internet kann heute jedes Unternehmen im Prinzip weltweit präsent sein. Kleine und mittlere Unternehmen erhalten damit die Möglichkeit, sich neue Absatzmärkte zu erschließen, die in der Vergangenheit möglicherweise nur größeren Wettbewerbern vorbehalten waren. Das Potenzial des Mediums Internet können aber die Marktteilnehmer nicht voll nutzen, solange Märkte durch administrative Hürden gehindert sind. Deshalb bedarf es in der Europäischen Union dringend der e-commerce-Richtlinie um die notwendige Harmonisierung der Vorschriften zum Handel per Internet zu erreichen. Wenn damit der grenzüberschreitende Handel erleichtert und angeglichen wird, profitieren davon vor allem die mittelständischen Wettbewerber. Es wird ihnen leichter gemacht, sich Kundenkreise jenseits ihres bisherigen Horizontes zu erschließen. Die Großen können sich ohnehin Niederlassungen in anderen Ländern leisten.

Wo liegen die Unterschiede zum Europäischen Kartellrecht?

Böge: Grundsätzlich sind das deutsche und das europäische Kartellrecht verwandt. Sie unterscheiden sich jedoch in ihrer institutionellen Ausgestaltung: Während in Deutschland mit dem Bundeskartellamt eine eigene Behörde existiert, entscheidet nach EG-Recht die Europäische-Kommission in Brüssel, die als politisches Organ auch für andere wirtschaftliche und politische Entscheidungen zuständig ist.

Sollte im Zuge der internationalen Verflechtungen eine Weltkartellbehörde gegründet werden?

Böge: Eine neue internationale Bürokratie wie etwa ein Weltkartellamt anzustreben wäre meines Erachtens illusorisch und auch der falsche Weg. Was aber sinnvoll wäre, wären allgemein anerkannte Wettbewerbsregeln. Die EU hat vorgeschlagen, ein solches Abkommen im Rahmen der WTO zu verhandeln. Sie ist in den USA auf Ablehnung gestoßen. Inzwischen gibt es zwei neue Initiativen: Die USA haben eine Global Competition Initiative angeregt, und die OECD will mit einem Global Forum for Competition den Dialog um den internationalen Schutz des Wettbewerbs fördern. Ein erstes Treffen unter dem Dach der OECD ist für Oktober geplant.

Mit welchem Ausgang?

Böge: Es wird eine wichtige Aufgabe der nächsten Monate sein, das Gemeinsame beider Initiativen herauszuarbeiten und vor allem die Entwicklungsländer und deren Überlegungen stärker einbeziehen. Ich bin zuversichtlich, dass wir so eine vertiefte Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden weltweit erreichen werden.

Wie sehen Sie die Entwicklung nach der Liberalisierung der Energiemärkte?