Analyse Der Mythos von der "Schuldenbremse"

Düsseldorf · Der NRW-Landtag überprüft die Übernahme der Schuldenbremse in die Landesverfassung. Notwendig ist das nicht. Aber es böte Gelegenheit, zahlreiche Schlupflöcher zu schließen und so ernsthaften Sparwillen zu beweisen.

Seit fünf Jahren steht die Schuldenbremse im Grundgesetz, und seit fünf Jahren feiert die deutsche Politik sich für diesen "Meilenstein der Nachhaltigkeitspolitik" (aktuelle Regierungsbroschüre). Ab kommendem Jahr sind neue Schulden auf Bundesebene verboten und ab 2020 auch in den Ländern. Aber das griffige Wort "Schuldenbremse" täuscht. In Wahrheit packt diese Bremse nicht besser als ein Sommerreifen im Eiskanal.

Der NRW-Landtag hat einen Gutachter beauftragt, die Übernahme der vielgelobten Schuldenbremse in die Landesverfassung zu prüfen. Die Schuldenbremse des Grundgesetzes gilt zwar ohnehin auch für die Länder, aber durch eine zusätzlich Übernahme in die Landesverfassung könnten Details angepasst werden. In seinem Gutachten (PDF) listet Christian Waldhoff von der Berliner Humboldt-Universität auf hundert Seiten Möglichkeiten zur Umgehung der Schuldenbremse auf. Das Papier des renommierten Verwaltungsrechtlers wird heute vor der NRW-Verfassungskommission präsentiert.

Der Ausweich-Trick Die Schuldenbremse wird nicht auf den Haushalt, sondern nur auf den Haushaltsplan bezogen. Sprich: Es reicht, wenn ohne Neuverschuldung geplant wird. Kommt es im Jahresverlauf doch dazu, hat die Schuldenbremse Pech gehabt. Auf Bundesebene bezieht sich die Schuldenbremse klar auf den Haushalt. Bei der Übernahme in die Landesverfassung ist in Rheinland-Pfalz und Sachsen aber vom Haushaltsplan die Rede.

Der Definitions-Trick Die Schuldenbremse gibt der Politik vor, "ohne Einnahmen aus Krediten" auskommen zu müssen. Aber was sind "Einnahmen"? Waldhoff sieht da Spielraum. So behält sich der Bund vor, "Einnahmen" zu "bereinigen" - also die tatsächliche Neuverschuldung kleinzurechnen, in dem sogenannte Sondereffekte abgezogen werden. Das heißt laut Waldhoff für die Länder: Sie "können sich frei entscheiden, ob und wie sie eine solche Bereinigung, also eine Unterscheidung zwischen finanziell relevanten und finanziell nicht relevanten Einnahmen beziehungsweise Ausgaben für die Landeshaushalte vornehmen."

Der Faule- Kredite-Trick Die Schuldenbremse lässt auch zu, dass das Land neue Kredite aufnimmt, um sie an marode Gläubiger weiterzureichen. Denkbar ist zum Beispiel, dass ein Land auf diesem Weg einen wichtigen Arbeitgeber retten oder Schieflagen bei einem eigenen Tochterbetrieb ausgleicht. Ein solcher Kredit muss offenbar nicht als Neuverschuldung gewertet werden. So habe der Staat die Möglichkeit, "versteckte Verschuldung zu bilden, indem er etwa Beteiligungen zu einem überhöhten Preis erwirbt oder Kredite vergibt, die hohe Ausfallrisiken bergen", schreibt der Experte.

Der Kommunen-Trick Laut Waldhoff "sind die Kommunen weder unmittelbar an das Verschuldungsverbot gebunden noch sind die Länder gezwungen, bei dem dort geforderten Ausgleich ihrer Haushalte die kommunale Verschuldung zu berücksichtigen". Das scheint ein schwerer Webfehler zu sein. Schon heute werfen die Kommunen den Ländern und dem Bund vor, immer mehr Aufgaben von ihnen übertragen zu bekommen.

Das treibt die Kommunen in die Verschuldung, während Bund und Länder den Ballast los sind und es mit ihrer Entschuldung leichter haben (Beispiel Flüchtlingsunterbringung). Für künftige Generationen macht es aber keinen Unterschied, ob die Schulden beim Land oder bei den Kommunen liegen - sie müssen insgesamt sinken. Sonst hilft die Schuldenbremse nicht.

Der Schmutzige-Töchter-Trick Die Schuldenbremse macht Vorgaben für Bund und Länder, schließt in Artikel 109 des Grundgesetzes aber selbstständige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen, an denen das Land beteiligt ist, nicht mit ein. Umstritten ist laut Waldhoff, ob die Schuldenbremse auch für nicht-rechtsfähige Sondervermögen der Länder gilt. Das bedeutet, das Land könnte Aufgaben an entsprechend gestaltete Stiftungen auslagern und diese ermächtigen, zur Erfüllung dieser Aufgaben Schulden zu machen. Offenbar zählt das dann nicht als Neuverschuldung. Waldhoff: "Die Schuldenregel des Grundgesetztes bezieht sich also auf den Haushalt des Landes NRW (...), nicht jedoch auf selbstständige juristische Personen des öffentlichen Rechts oder privaten Rechts mit Landesbeteiligung. Dem Land steht es (...) frei, eine landesrechtliche Schuldenregel auf diese zu erstrecken".

Der Konjunktur-Trick "Den größten Spielraum haben die Länder bei der Wahl und Gestaltung der Ausnahmen zur Grundregel des Verbots der Nettokreditaufnahme", schreibt Waldhoff. Ausnahmen sind zum Beispiel erlaubt, wenn es einem Land wirtschaftlich besonders schlecht geht. Dann dürfen Kredite fließen, sofern sie einer Verpflichtung zur Tilgung von Krediten im nächsten Aufschwung gegenüberstehen: "Die Möglichkeit, in konjunkturellen Ausnahmelagen Kredite aufzunehmen, ist an die Rechtspflicht zur Tilgung von Krediten gekoppelt", so Waldhoff. Was ist eine konjunkturelle Ausnahmelage? Waldhoff: "Gerade die Definition des unbestimmten Rechtsbegriffs ,Normallage' gibt den Ländern einen nicht zu unterschätzenden Spielraum". Fazit: Die Schuldenbremse ist gut gemeint, verhindert aber nicht zwingend neue Schulden. Würde NRW eine eigene Version in die Landesverfassung aufnehmen, bestünde die Chance, die Schlupflöcher zu schließen.

(RP)
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